【摘要】养老服务业的快速发展，对政府转变职能，创新监管提出了挑战。基于深化简政放权在养老服务业开展“放管服”改革这一背景，近年来我国养老服务业政府规制有哪些新突破？今后养老服务业政府规制的发展方向是什么？江苏省老龄事业发展研究会学术委员会副主任委员、养老模式与养老服务体系研究专业委员会首席专家，南京大学社会保障研究中心主任林闽钢，与南京大学政府管理学院博士研究生王锴，聚焦建立新型政府规制这一核心问题，分析如何完善养老服务业的新型政府规制。
通过简政放权改革，我国养老服务业政府规制体系架构更加科学合理，规制范围更加全面，主要变化趋势反映在：出现了“加强规制”和“放松规制”同时并存；从前置审批转向后置监管；新设立养老服务综合型管理部门等全新变化，养老服务业政府规制在“放管服”改革中不断完善发展。今后养老服务业政府规制发展主要有以下三个方向：
第一，继续强化后置监管，注重养老服务质量的“结果”规制。对养老服务质量“结果”的规制包括许多方面，在OECD国家的服务质量管理框架下，养老服务的质量管理包括整体结构的质量、过程的质量以及输出的质量。西方发达国家养老服务质量评价体系，从早期的主要聚焦于服务结构和过程指标的引入，转为更关注服务结果，同时更注重消费者意见。在服务输出的质量中，包括对接受服务的老年人营养的监测、心理压力的测量、老人跌倒次数的监测等多个具体内容。在OECD国家的养老服务质量监控中，首要内容是关于质量标准的制定。如德国在2002年开始实施质量监管政策，英国于2000年颁布了养老院的《护理标准法案》（Care Standards Act），美国则于1987年就颁布实施了《养老机构改革实施方案》（Nursing Home Reform Act）。然而标准的制定并不会直接导致养老服务质量的提高，还需要通过监管的方式保证和提高养老服务的质量。部分国家已设立了独立的老年服务质量监管机构，如澳大利亚的老年服务质量和认知机构（the Aged Care Standards and Accreditation Agency, ACSAA）、英国的社会照顾检查委员会（Commission for Social Care Inspection, CSCI）等。
目前我国的养老服务质量规制过多偏重“条件”，而忽视了养老服务最终的输出质量。今后在养老服务业政府规制中，不仅需要对养老服务输入质量，对“条件”的规制，即养老服务机构的软硬件质量、服务提供者的资质和水平控制等，还需要对养老服务输出质量，即“结果”的规制，它代表对养老服务的实际输出水平进行评估和管理。同时，在重点规制服务输出质量时，在标准制定上需要结合我国的实际情况。避免标准制定过高使得无法施行，或标准制定太低丧失监管意义。
第二，实现规制管理手段转变，从正面清单制转向负面清单制管理方式。负面清单（negative list）来源于美国与法国在二战后签订的《友好通商航行条约》（FCNT），之后广泛使用于国际贸易领域。目前它泛指政府对禁止性行为的规定。长期以来，我国规制手段通常采取的是“正面清单制”，即规定“只能做什么”，造成规制内容事无巨细、无所不包，导致过度规制。相反，规定“不能做什么”的负面清单制，有助于发挥规制对象的自主权，有助于规范政府的权责和行为。
党的十九大报告明确提出要全面实施市场准入的负面清单制度，这是我国深化简政放权改革的一项具体内容。在养老服务业政府规制领域中，引入负面清单制度的管理方法，改革对养老服务业参与主体筛选和准入的规制内容，主要是对养老服务业参与主体的准入、禁止准入和限制准入三项内容。结合我国养老服务业发展，在划定负面清单时，需要将保障老年人基础性服务的领域作为养老服务业负面清单的主要内容。同时在负面清单的制度设计中，也需要注意避免负面清单过长，限制和禁止的领域过多，从而失去负面清单应有的激发市场活力的作用。
第三，探索使用“规制沙盒”，推动养老服务业创新发展。相比于传统规制制度，规制沙盒能够将创新实验的成本和损失控制在最小范围。在规制沙盒中，规制实施者和被规制对象共同参与其中，在沙盘模拟过程中放宽规定，减少创新规制障碍，鼓励创新者积极探索，以实现风险控制和创新的双赢。因此，规制沙盒制度更有利于政策创新以及检验政策的有效性，同时有利于市场参与主体经营活动的创新。在规制沙盒中运行成功后的经验可以用于更大规模的推广，从而避免了“一放就乱，一管就死”的局面。“规制沙盒”的核心要旨在于将不确定性转化为确定性，从而实现风险控制，并在此基础上积极探索高效率的政府规制体系，实现政府规制和服务创新的双赢。
我国养老服务业由于发展的快速和过往经验的缺乏，使得在许多方面面临着政府规制的困难。例如在智慧化养老服务中，市场主体由于投入成本高昂从而面临着巨大的资金风险，而政府也面临着监管体制建设的难点。引入规制沙盒可以在风险受控的小范围内放松规制，引导市场主体积极参与。在市场主体参与过程中发现监管漏洞，从而构建出应对智慧化养老服务的政府规制体系。
（报道摘自论文《“放管服”改革背景下养老服务业的政府规制研究》，全文发表于《中国行政管理》2019年12期。）
