【摘要】养老服务业的快速发展，对政府转变职能，创新监管提出了挑战。基于深化简政放权在养老服务业开展“放管服”改革这一背景，近年来我国养老服务业政府规制有哪些新突破？今后养老服务业政府规制的发展方向是什么？江苏省老龄事业发展研究会学术委员会副主任委员、养老模式与养老服务体系研究专业委员会首席专家，南京大学社会保障研究中心主任林闽钢，与南京大学政府管理学院博士研究生王锴，聚焦建立新型政府规制这一核心问题，分析如何完善养老服务业的新型政府规制。
随着养老服务业发展进入新时代以及社会主要矛盾的转化，老年人养老将由生存必需型向参与型、发展型、享受型转变，需要面对养老服务业事业和产业同时进入大发展时期，构建新型政府规制体系。养老服务业新型政府规制有以下两个面向：
（1）养老服务供给要走向高质量发展阶段。在现阶段，养老服务要重点满足老年人吃、穿、住、行、用等基本生活需要的需求，随着全面进入小康发展阶段，人民群众向往美好生活，养老服务要与时俱进，向参与型、发展型、享受型转型升级，老年社会参与、文化教育等高层次、个性化、情感化服务将成为养老服务业发展新内容，养老服务业供给将从主要重物质向主要重精神文化转变等。因此，未来养老服务供给，一方面是要解决养老服务供给不足问题，另一方面养老服务供给面临来自走向高质量发展阶段的挑战。
（2）养老服务业事业和产业同时进入大发展时期，多元主体混合发展需要新型政府规制。一方面养老服务业是政府的事业，具有很强的公益性、福利性，政府主导养老服务业发展，主要职责是要创造更加公平公正、更可持续的政策环境和社会环境。同时提供更加充分的基本养老服务，包括提供基础养老服务设施，更好地保基本、兜底线，把政府承担的基本责任承担起来。另一方面，养老服务业也是社会的产业，市场要在资源配置中起决定性作用，目前养老服务做大增量、调整结构、提高效率、提升质量，必须充分依靠市场和社会力量。只有建立新型政府规制，通过简政放权，充分发挥价格机制、供求机制和竞争机制三大市场机制的作用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的内在活力，最终实现适度良性竞争的新局面。
因而，在政府转变职能改革中，发挥好政府规制作用，就要明确政府的角色定位，要求政府尽量减少不必要干预，为养老服务业的发展和经济社会的发展创造发展条件，提供制度保障等作为政府角色定位的着眼点和着力点，特别是要在公共信息规制、价格规制、市场准入与退出规制、融资规制、服务质量规制等内容再寻求突破，从而建立科学有效的新型政府规制体系，促进养老服务业的大发展。
2019年4月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（下简称“意见”）文件，明确提出要把深化简政放权的改革举措纳入到养老服务业的发展之中去。基于1994年以来养老服务业政府规制改革基础，形成了新突破，主要表现在：
在建章立制方面，《意见》要求在2019年6月底前，全国各省级人民政府公布本行政区域现行养老服务扶持政策措施清单、养老服务供需信息或投资指南。制定养老服务机构服务质量信息公开规范，公开养老服务项目清单、服务指南、服务标准等信息。集中清理废除在养老服务机构公建民营、养老设施招投标、政府购买养老服务中涉及地方保护、排斥营利性养老服务机构参与竞争等妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。
在设立标准方面，《意见》要求各级政府和相关部门制定公建民营养老机构管理办法，细化评审标准和遴选规则，并要求联合消防等部门，尽快完成养老服务机构的消防标准制定，加快完成其养老服务机构的审批与审核对养老机构内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。具备法人资格的医疗机构可通过变更登记事项或经营范围开展养老服务。同时，《意见》要求积极研究制定收费指导标准，并将收益用于支持兜底保障对象的养老服务，确保养老服务的公益性。在养老服务的输出质量方面，《意见》要求建立长期照护服务的统一服务规范，并建立评估机制。持续开展养老院服务质量建设专项行动，确保养老服务的质量。针对养老服务的劳动力市场，《意见》指出要在2019年9月底前，制定实施养老护理员职业技能标准。从而加强对养老服务机构负责人、管理人员的岗前培训及定期培训，使其掌握养老服务法律法规、政策和标准。按规定落实养老服务从业人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴等政策。
在奖惩措施方面，《意见》指出要制定“履职照单免责、失职照单问责”的责任清单，制定加强养老服务综合监管的相关政策文件，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，完善事中事后监管制度。同时，《意见》还指出要健全“双随机、一公开”工作机制，并加大对违规行为的查处惩戒力度。市场监管部门要将企业登记基本信息共享至省级共享平台或省级部门间数据接口，民政部门要及时下载养老机构相关信息，加强指导和事中事后监管。同时建立信用制度，对严重失信的养老服务机构予以联合惩戒。在奖励方面，《意见》指出要减轻养老服务税费负担。聚焦减税降费，养老服务机构符合现行政策规定条件的，可享受小微企业等财税优惠政策。研究非营利性养老服务机构企业所得税支持政策。对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的养老服务机构给予税费减免扶持政策。同时予以用电、用水、用气、用热的价格优惠。并对外资举办养老服务予以国民待遇。在养老服务的劳动力市场方面，《意见》指出要鼓励各类院校特别是职业院校（含技工学校）设置养老服务相关专业或开设相关课程，在普通高校开设健康服务与管理、中医养生学、中医康复学等相关专业。对符合小微企业标准的养老服务机构新招用毕业年度高校毕业生，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。落实就业见习补贴政策，对见习期满留用率达到50%以上的见习单位，适当提高就业见习补贴标准。同时建立养老服务褒扬机制。研究设立全国养老服务工作先进集体和先进个人评比达标表彰项目。组织开展国家养老护理员技能大赛，对获奖选手按规定授予“全国技术能手”荣誉称号，并晋升相应职业技能等级。开展养老护理员关爱活动，加强对养老护理员先进事迹与奉献精神的社会宣传，让养老护理员的劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。
在政策执行方面，坚持深化简政放权改革。在养老服务机构的准入上，促进现有医疗卫生机构和养老机构合作，发挥互补优势，简化医养结合机构设立流程，实行“一个窗口”办理。国务院建立由民政部牵头的养老服务部际联席会议制度。《意见》要求有关部门要强化工作责任落实，健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，加强中央和地方工作衔接。明确政策执行过程中的职能分工，并将责任分配到人。将养老服务政策落实情况纳入政府年度绩效考核范围，对落实养老服务政策积极主动、养老服务体系建设成效明显的，在安排财政补助及有关基础设施建设资金、遴选相关试点项目方面给予倾斜支持，进行激励表彰。
在流程方面，目前构建的新型养老服务政府规制，涉及从建章立制、设立标准、确立奖惩和保障政策执行四个环节，以问题为导向，针对养老服务资格准入、价格管理、质量监管以及劳动力市场调节，尤其是针对养老服务政府规制许多不足之处，如奖励性条款不足、政策落实中缺乏明确责任主体等问题进行了重点完善。
（报道摘自论文《“放管服”改革背景下养老服务业的政府规制研究》，全文发表于《中国行政管理》2019年12期。）
