【摘要】人口老龄化是人类社会主体结构深刻转型的重要标志，也是世界许多国家当前面临的重大问题。目前,我国老龄化明显加速,老年人口规模持续扩大，因此，老年人群对健康服务的需求愈发迫切。如何健全老年健康服务体系？如何解决老年照护地区发展不平衡问题？如何为失能失智老人建立长期照料系统？江苏省卫生健康委员会老龄健康处正处职卫生健康监察专员、一级调研员、研究员许豪勤针对这些问题进行了详细研究并提出了相应建议。
人口老龄化对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面乃至国家综合实力和国际竞争力都具有深远影响。目前，我国老龄化明显加速，老年人口规模持续扩大，人口老龄化将是今后较长一段时期我国的一个基本国情。因此，老年人群对健康服务的需求愈发迫切。老年健康服务体系尚不健全、发展不平衡不充分等问题亟待解决，尤其是其中的失能失智老人，需要政府在老龄化公共政策上优先考虑并提供托底，建立相应的长期照料系统。
江苏人口老龄化和老年健康服务总体情况
江苏是全国最早进入老龄化的省份，老龄化率仅次于北京、上海，也是老龄化程度最高的省份之一。无论是老龄化速度，还是老年人口的数量、占总人口的比例，都面临严峻形势。老年人的健康状态不容乐观，高血压、糖尿病及心、脑血管疾病等慢性疾病严重影响老年人的健康寿命。江苏老年人口呈现出基数大、增速快、寿龄高、空巢、失能多等特点。其中，失能失智老人群体则面临总量大、比例高、患病多、病情重、床位缺、护理少、开支大、费用高等现实问题。
随着老龄化程度的持续加深，江苏高龄和失能老年人数量增加，对于老年医疗保健、康复护理等服务的刚性需求不断释放，对全省老年健康服务带来严峻挑战。而且，老龄化进程与城镇化、家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期各类矛盾相交织，流动老人和留守老人规模不断增加，越来越多的家庭面临老年人口照料者缺失的问题。
截至2018年底，江苏省60周岁以上老年人口1805.3万，占全省户籍人口的23.03%。失能、部分失能和失智老年人占到老年人口的10%，约有175万失能老人。从罹患疾病看，患有一种、两种、三种、四种、五种疾病的失能老人所占比例分别为95.5%、76.6%、51.3%、28.6%、16.2%。从服务机构和人员看，截至 2019年 6 月，江苏共有养老机构 2375 家，养老床位65.2万张，平均每1000名老人拥有养老床位36.1张，存在照护资源短缺、专业照护不足的问题。从经费开支看，照护失能失智老人经费较大，让许多老人及其家庭望而却步。调查数据显示，失能失智老人照护、医疗费用分别是平均生活费用的1.80倍和1.48倍。
当前我国失能失智老人长期照护面临诸多挑战
我国老龄化已呈现出“三个1/5”的特点，即每5个人中接近1个老龄人口；每5个老龄人口中约有1个失能、半失能或失智老人；每5个失能、半失能老人中就有1 个需要专业机构长期照护的老人。但在公共政策保障方面，我国老年健康保障制度总体上仍滞后于人口老龄化和社会发展的要求，主要问题体现在以下方面：
现有政策针对性不强
从照料政策看，保障对象过于宽泛。各级政府在机构养老、社区养老等方面出台了不少政策，也投入了大量保障资金，但从总体上看缺乏针对性。一般老人进入老龄阶段保障没有问题，但一旦因失能失智需要护理，老年人及其家庭便极易陷入经济困境。
专业服务机构不足
总的来看，我国失智照护、安宁疗护等机构严重缺乏，数量有限且地区分布不均。据统计，2017 年我国至少有1000万失能老人需要长期照护床位，但截至目前可用床位还不到130万张。我国有注册登记的养老机构2.8万家，其中仅有20%的养护型、医护型机构能为失智老年人提供其所必需的护理服务。从服务资源看，地域分布不均衡，东部多于西部，城市多于农村。
社区服务缺乏，家庭功能弱化
居家养老是符合我国国情的主流养老方式，而社区则是养老服务的重要依托。但目前，快速城市化压缩了社区公共服务空间，社区养老服务中心缺乏建设和运营经费。同时由于家庭结构小型化、少子化、空巢化的变迁，使得传统的家庭养老功能弱化，尤其是独生子女家庭不堪重负。社会力量参与居家养老和社区养老服务的水平、意愿较低，也在一定程度上加剧了“重机构、缓社区、轻居家”状况。
专业服务人才短缺
养老服务人员总体数量不足，尤其是基层人才严重缺乏。按照国际惯例，每3位老人需要1名护理人员。以我国4000万失能老人为基数测算，护理人员需求约在1000万人，加上失智老人则需求更大。此外，护理“人才荒”、人才分布不均衡等问题并存。
健康教育和预防干预有待加强
截至2018年，我国人均健康预期寿命仅为68.7岁，老年人平均有8年多的时间带病生存，患有一种以上慢性病的比例高达75%，患病人数接近1.9亿，失能和部分失能老年人超过4000万。面向老年人及其照护者的宣传健康教育，包括失能预防核心信息宣传，尤其是老年人群重点慢性病的早期筛查、早期干预、分类管理等亟待加强。
政府公共服务视域下构建失能失智老人长期照护体系的对策建议
在实施积极老龄化国家战略方面，应确立“失能失智老人优先”的政策。在制定老龄化公共政策方面，应优先考虑失能失智老人长期照料系统建设，通过入住机构或家庭介护等多种方式，实现政府托底、重点保障、适度普惠，更好地实现老有所养。
完善整体规划和相关政策，为长期照料提供政策支撑和福利经费支撑
①加快研究制定全国失能失智老人长期照料体系的整体规划和相关政策，研究建立长期照护服务行业规范，完善专业化长期照护服务体系。
②完善全国统一的老年人能力评估标准，制定全面失能老年人补贴制度，建立完善“失能失智老人优先”的配套政策和保障机制。
③优化高龄失能老人家庭赡养制度，增加家庭福利和护介补助。
④加快建立符合我国国情、与我国经济社会发展水平相适合、独立于医疗保险之外并具有社会保险性质的长期护理保险制度。
加快建设照护中心，提供专业机构支撑
①加快构建各级政府财政托底、省市县乡联网、医养融合的失能失智老年长期照料专门机构。
②重点为城乡失能失智老人、80 岁以上有困难的老人、特困家庭的老人提供专业化、普惠制、低收费的养老护理公共服务，尽快为高龄失能群体构建“横向到边、纵向到底”的托底保障体系。
③建立多元体制的民办照护机构，积极引导社会资本向高龄失能老人群体照护机构倾斜。
推动社区治理和护理职业队伍建设，提供服务载体支撑和专业人才支撑
①鼓励和支持城乡社区社会组织和相关机构为失能老年人提供临时或短期托养照顾服务，支持社区嵌入式养老服务机构发展。
②探索建立机构、社区和居家养护相结合的工作机制，形成畅通合理的转诊制度。
③适应老龄化要求，推进老年宜居社区建设，加强社区、家庭的适老化设施改造，提高社区治理水平，促进优质宣传教育、医疗服务、中医药等资源向社区和家庭延伸。
④引导普通高校和职业院校开设相关专业和课程，增加从事失能老年人护理工作的人才数量。
⑤在基层特别是街道（乡镇）、社区（村），开发一批养老服务岗位，优先吸纳就业困难人员、建档立卡贫困人口和高校毕业生就业。
⑥完善养老护理行业准入机制、专业人员职称晋升机制、培训机制、职业资格认证制度，建立以技术技能价值激励为导向的薪酬分配体系，切实提高从业人员的社会地位和工资福利待遇。
完善老年人口信息系统，提供诊疗技术支撑
①加强全国老龄人口基础老年信息调查，加快建立养老服务大数据网络系统。
②加强疾病诊疗，建立健全以基层医疗卫生机构为基础、以老年医院和综合性医院老年医学科为核心、以相关教学科研机构为支撑的老年医疗服务网络，推动老年医疗服务从以疾病为中心的单病种模式向以患者为中心的多病共治模式转变。
③建立老年慢性疾病长期处方制度。
④鼓励医疗卫生机构为居家失能老年人提供家庭病床、巡诊等上门医疗服务。
结合医改，整体推进老年健康服务改革
①在服务机构方面，持续开展前瞻性医养结合改革实践，加强护理、康复医疗机构建设，提高基层医疗卫生机构护理床位比例，充分发挥康复医疗在老年医疗服务中的作用，为老年患者提供早期、系统、专业、连续的康复医疗服务。
②在绩效考核方面，将老年人健康管理作为基本公共卫生服务项目绩效评价的重要内容，把老年人满意度作为重要评价指标。
③在预防干预方面，建立健全老年人失能预防体系，优化家庭医生签约服务，积极开展阿尔茨海默病、帕金森病等神经退行性疾病的早期筛查和健康指导，实施失能失智预防项目，宣传失能预防核心信息，降低老年人失能失智发生率。
依托先进技术，完善技术服务体系
①加强老年医学学科建设。支持老年健康相关预防、诊断、治疗技术和产品研发；有条件的二级及以上综合性医院开设老年医学科。
②加强老年健康相关科研工作。研发综合防治适宜技术、指南和规范，研发老年人可穿戴健康支持技术和设备；积极引进和推广国际先进技术，并进行再创新。
③推进智慧健康养老服务。充分利用现有健康、养老等信息平台，对接各级医疗卫生及养老服务资源，打造覆盖家庭、社区和机构的智慧健康养老服务网络。
创新服务机制，探索建立从居家、社区到专业机构的失能老年人长期照护服务模式
①探索建立长期照护服务模式。推动居家、社区和机构养老融合发展，支持养老机构运营社区养老服务设施，上门为居家老年人提供服务。
②继续深化公办养老机构改革。充分发挥公办养老机构、公建民营养老机构兜底保障作用，在满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能失智老人、计划生育特殊家庭老人提供无偿或低收费托养服务。
③提升政府投入精准化水平。通过政府购买服务、发放运营补贴等方式，支持相关机构接收经济困难的高龄失能老年人。
④推动医养康养探索。探索医疗卫生和养老服务的资源整合和服务衔接，重点为失能的特困老年人提供医养结合服务。
（报道摘自论文《人口老龄化视域下老年健康服务体系建设——以失能失智老人长期照护体系建设为例》，全文发表于《唯实》2020年第5期，第38～41页。略有删减）
