【摘 要】
人口老龄化对世界各国的老年社会服务提出了挑战。在传统社会里，老年人的“服务依赖”问题是由家庭来解决的，但是目前社会化养老服务已经开始改变家庭在养老服务中的地位和作用。从世界各国来看，老年社会服务体制往往受到政治、经济、人口和社会的影响，甚至还会受到文化与意识形态的影响。欧洲国家与东亚国家的社会服务体制如何？它们又将走向何处？江苏省老龄事业发展研究会养老模式与养老服务体系研究专业委员会首席专家林闽钢以及南京大学政府管理学院博士研究生王锴从混合福利视角出发对此进行了分析。
老年社会服务体制是多元主体的动态组合关系，其主要要素包括国家老年服务、市场老年服务、家庭（非正式部门）老年服务和志愿性组织（非营利部门）老年服务。2005-2009年联合国社会开发研究所（UN Research Institute for Social Development）“社会性别与开发”部门组织实施了专门研究老年社会服务的研究课题。基于福利混合经济视角将老年人养老服务的提供者划分为：家庭/ 亲属、市场、国家、非营利部门/ 社区四个部门，并将其命名为“照顾菱形”（Care Diamonds）拉扎维（Shahra Razavi，2012）解释“照顾菱形”时，将家庭、市场、公立部门、自发性以及地域供给等多种形态提供照顾服务的组织全部纳入其中。在这四角中，“国家”与其他三角扮演的角色有着很大的不同，它不仅包括提供照顾服务的公立部门，而且是其他三角承担照顾职责的重要决策者。“市场”指的是民营机构所提供的一切照顾服务；“家庭”这一角包括家人及亲戚的照顾服务；“非营利部门”则为广义概念，既包括近邻、志愿者也包括各种形式的地域组织、自发性组织、非营利组织及慈善团体等。
回顾人类在解决老年服务的历史发展进程中，从家庭单一照顾模式逐步发展为市场、国家、家庭共同参与的模式。时至今日，家庭、市场、国家与非营利部门或其它社会民间团体的多元照顾模式已成为主流。
欧洲社会服务体制：以老年社会服务体制为重点
安托内和斯皮拉（Anneli Anttonen &Jorma Sipila，1996）基于20世纪80年代后期的数据，比较了14个欧洲国家。受制于数据资料的有限，他们做的比较研究仅是一种提示性和探索性的。但对于理解和分析欧洲的老年社会服务体制仍然具有重要意义。
01
斯堪的纳维亚体制
斯堪的纳维亚老年社会服务体制以丹麦、瑞典、芬兰等国为代表。该体制坚持普遍主义原则，一方面，针对弱势老人提供了广泛的社会服务，女性参与家庭之外的劳动就业程度是位居世界前列。另一方面，其老年社会服务项目具有统一的服务标准，老年人可以通过统一服务标准获得所需的服务，因而能积极回应女性的利益诉求。为了减轻服务资金的压力，这些国家一般将中产阶级纳入公共服务对象之中，这有利于从中产阶级筹集资金。
支撑斯堪的纳维亚老年社会服务体制的普遍性和去家庭化（de-familialization）的重要基础是地方在征税方面的独立性，地方政府在社会服务的筹资和规划中发挥着关键性作用，志愿组织和家庭照顾也参与其中，商业服务几乎不存在。社会服务是一个广泛的行政体系。但由于公共服务使用费用的上升，享有服务的权利和普遍主义体系开始失去意义。
总之，在该体制中，不同国家之间还存在细微的差别，但都突出为老年人提供丰富和可选择的服务，具有较明显的去家庭化特征。它给予了老年人较高的个体独立性，使得老年人的服务依赖程度很低。
02
家庭照顾体制
家庭照顾体制以葡萄牙、西班牙、希腊和意大利等国为代表。各国政府提供的公共性老年社会服务非常有限。大多数服务是在非正规或灰色市场上生产的，较富裕的阶层则使用私人商业服务，公司为员工提供服务。
在该体制中，志愿组织的能力较弱，只是作为公共服务的必要补充，为特定老年人群提供服务。同时妇女要承担照顾家庭的责任，劳动参与率较低，但是大部分已就业的妇女都是全职工作。总的来看，这种体制并未着眼于公民权，带有明显的残补型福利体制的特征。
03
家计调查体制
家计调查体制以英国为代表。该体制是通过家计调查，面向能力有限的群体提供社会服务，主要是向老年人，尤其是失能和半失能老人，提供居家照顾和日间机构照顾等多种服务。为了降低公共开支及解决服务的低效问题，近二十多年来通过新公共管理的改革，以政府购买服务的方式来实现。
在英国，老年社会服务的提供没有斯堪的纳维亚模式下那么“慷慨”。老年社会服务是针对受过家计调查，并证明其资产是有限的贫困老年人。经济上自给自足的公民被认为应该通过自身来解决所需的服务，这也使得商业服务得以发挥出明显的作用。经过多年改革，英国开始调整社会服务指向，越来越指向贫困而不是生活水准的维持，许多服务只是针对特定人群，因而英国的个人社会服务被认为把更多资源被投向了社会特殊人群。通过服务为这些群体提供帮助，使他们尽可能地在社区独立生活，从而摆脱服务依赖。
04
中欧辅助体制
中欧辅助体制以荷兰、德国等国为代表。该体制至少在形式上是由家庭来照顾老年人。宗教和政治组织是服务主要生产者，而公共部门则主要负责筹资。志愿组织由于资金来源的多元化，使其行为自主性无论是相对国家还是使用者来说都得到了增强，而且医疗保险是服务提供的一个主要来源。这些国家的老年社会服务主要由一些大型的或宗教性的自愿福利组织、社区和私人部门提供，家庭也在社会照顾中承担主要责任，政府则扮演辅助角色，负责资金的供给。与对私人部门的限制不同，政府对志愿福利组织，尤其是宗教性慈善组织，进入社会服务领域持肯定态度，志愿福利组织与公共部门在社会政策领域形成了一种合作互补关系。
东亚老年社会服务体制
东亚是世界老龄化发展最快的地区之一。由于受到儒家思想文化的共同影响，东亚老年社会服务体制有趋同性。与欧洲国家相比，东亚国家“家庭化”倾向明显，即家庭福利状况独立于市场的程度比较低（艾斯平-安德森，2003）。而快速的现代化和工业化的发展，对东亚福利中的家庭化产生非常大的影响。东亚各地区都经历着家庭规模不断缩小、家庭类型多样化的家庭结构变化（Hye-On Kim& Siegfried Hoppe-Graff，2001）。虽然东亚老年社会服务体制有趋同性，但不同地区老年人服务依赖去除程度是不一样的，不同的部门表现出功能上的差异性。
落合惠美子（Ochiai Emiko, 2009）通过对日本、韩国的福山和大邱、泰国曼谷和新加坡的中产阶级家庭进行了半结构式访谈，调查了家庭中老年人的照顾服务以及所获得的其它各类相关支持的情况。落合美惠子通过访谈法，判断出在一个地区的老年社会服务体制中，国家、市场、家庭和志愿性组织的地区和作用。根据其访谈结果，可以画出上述五个地区的老年社会服务照顾菱形图。
在东亚地区的老年社会服务混合经济中，家庭承担着无可替代的作用。其最主要的差别体现在国家、市场以及志愿性组织（社区）的功能差异上。部门间的不同组合产生了对老年服务依赖的不同去除程度和去除方式。由此形成了东亚老年社会服务体制的家庭主义、非典型家庭主义、非典型自由主义的“三个世界”。
01
典型家庭主义老年社会服务体制
这一体制的代表性国家是日本。日本是东亚地区最先进入老龄化的国家，也是老年福利制度转型最早、发展最成熟的国家。日本国家部门在老年社会服务中的功能非常显著，但是和欧洲社会民主主义国家相比还是要弱一些。此外，与东亚其他国家相比，日本老年社会服务中市场的功能很弱，缺少如专业社工、保姆构成的专业服务市场，这也与日本较为严格的移民政策有关。由于日本的老龄化开始较早，生育率下降的现象也出现较早，使得日本在老年社会服务中缺少亲戚的支持。日本的老年社会服务主要由家庭提供。因而日本的老年社会服务体制可被称之为“家庭主义”。日本2000年开始的介护保险制度提供了一种政府和市场的混合（如图中虚线所示），国家和市场在老年社会服务中的比重明显增强。与之前相比，更多的人可以申请国家提供的介护服务。然而在实践中，市场所提供的服务无论是照顾者的工资还是申办机构的规模大小都受到了政府的严格控制。即国家为老年社会服务创造了一个巨大的市场，但却是一个受到严格束缚和不自由的市场。同时，家庭主义体制下的老年社会服务，还存在着明显的性别分工不平等（郭佩，2014）。
02
非典型家庭主义老年社会服务体制
这一体制以韩国、泰国为代表。在韩国，国家承担服务角色比重小于日本，国家主要是通过政策制定的方式鼓励家庭为单位提供福利，但社区功能高于日本，社区作为地区服务的一部分，提供大量的服务给居家的老年人。私人服务市场则比日本发达，但低于新加坡，家庭仍然是老年社会服务的主要提供者，但相比于家庭主义体制下的日本，家族中亲属的关系较大，因此具有家族保护的特征。对于残疾老年人或困难老年人，韩国主要不是由政府建设机构来进行服务提供，而是提倡由各个家庭负责，对残疾老年人或困难老年人的家庭在居住、税收上给予优惠。为老年人提供服务的社区或志愿性组织相当发达。泰国的老年社会服务体制与韩国类似，只是国家的作用相对较小。但总体来看，韩国和泰国的老年社会服务是以家庭为基础的，家族成员、国家、市场、志愿性组织合作的一种体制，从菱形状态来看，这种体制是最匀称的表现结构。
03
非典型自由主义老年社会服务体制
新加坡的老年社会服务体制特点是市场的力量较为强大，而国家部门和志愿性组织的力量相对较弱。家庭的作用，尤其是家庭中亲属的作用相对突出。相比于另外两种体制，新加坡明显体现出自由主义福利体制的特点。个人和家庭为自己的福利负责，承担养老服务的主要供给责任。但是，在家族内部却体现出了公摊互助的特点，家庭内部亲属较多地参与到老年服务中。因此，这一体制下的老年社会服务强调了以身份的区隔去实现服务的排他性。可以将其称之为非典型自由主义体制。
东亚地区老年社会服务体制的特殊性在于它的复杂性。部门间的功能分化有时并不是明显也并不清晰。包括新加坡、日本等国在内，当国家和市场的力量很强大时，家庭的力量也依旧很强大。总之，基于情感性的私人照顾服务是东亚地区老年社会服务的主要形式，这可能与东亚地区普遍的民主化和工业化进程开始较晚，老龄化问题的出现相较于欧洲也较晚。因此在社会服务领域，功能分化和社会分工还并不非常显著，家庭仍然承担了较多的服务功能，国家、市场和志愿性组织在家庭的基础上开展养老服务。
摘自论文《国际比较视角下老年社会服务体制的多样性——兼论中国老年社会服务体制的新结构化》，全文发表于《经济社会体制比较》2020年第1期。
