【摘要】中国社会进入深度老龄化将进一步加剧养老服务的工作负担，养老服务人力资源建设成为养老工作绕不开的话题。如何解决家庭照料人力减少与日益增长的养老服务需求间的供需矛盾？养老服务“找不到人，留不住人”的人力资源困境如何破局？江苏省老龄人力资源与人才队伍研究专业委员会专家团队成员，南京邮电大学人口研究院副院长、教授周建芳对我国当前养老服务人力资源建设存在的主要问题及成因进行了分析，并对“十四五”时期养老服务人力资源建设提出相关建议。
我国养老服务人力资源建设问题主要成因分析
01
社会认可度不高，养老服务人才利用效率有待提升
一方面，养老服务长期以来较为粗放和庞杂，工作强度高而薪资待遇低，社会对养老服务质量的信任度普遍不高。养老服务常常被认为是技术含量低的简单的伺候人的工作，对养老服务人员（无论是生活照料人员，还是护理人员、康复人员或社会工作者），尤其对其中的年轻人而言，似乎从事这一行业不够体面。社会认同感低不仅导致了相关养老机构“招人难”，而且导致了人员的高流失。与此同时，大多数的养老机构目前对从事养老服务的人员没有明确的岗位细分，不同级别的养老护理人员从事的工作相近，高级别的养老服务人才也要从事大量的低级别养老服务人员从事的工作，待遇差别不大，职业晋升通道不畅通，不能做到“人尽其用”，导致极为有限的高层次养老人才，尤其是高级别的养老护理人才、老年医学专业人才和社会工作人才的利用效率不高，降低了人才的职业价值感、满足感。
02
养老服务人力资源激励举措近期效果不显著，远期效果有待验证
目前国家相关养老服务政策和规划文件已经有对养老服务人力资源激励的指导性意见。近年来，一些地区也陆续出台了具体激励办法，如《北京市养老服务人才培养培训实施办法》（2020年）中规定：以本科及以上6万元、专科（高职）5万元、中职4万元的标准，分三年发放应届毕业生入职奖励。江苏苏州市2019年文件规定：岗位补贴中级养老护理员600元/月、高级养老护理员900元/月、护理师1200元/月、高级护理师1500元/月，毕业生按照本科毕业生、专科（高职）毕业生和中职毕业生分别给予6万元、5万元、4万元的一次性入职补贴。而浙江省民政厅早在2013年就出台《浙江省老年服务与管理类专业毕业学生入职奖补办法》，规定高等院校毕业生和中等职业技术学校毕业生的奖补费为4万元至2.1万元不等，在签约入职满五年后给予一次性奖补。总体看，省级层面明确养老服务人才激励具体举措的不多，而已经出台的地方文件主要指向老年服务相关专业的毕业生和中高级的护理人员。当前一些中高职院校和养老机构的管理人员反馈，实际最终能得到相关奖励的对象少，对年轻人加入养老行业的激励效果不明显，对整体的人力资源匮乏局面近期改善的作用不大，远期效果还有待进一步验证。
03
养老服务供给对政府依赖性高，市场调节作用有待加强
无论是养老服务的需求方还是提供养老服务的多方主体对政府的依赖性均较高。首先是老年人及其家庭对政府免费服务的期望高，低收入群体期望更高，低偿或按市场价购买服务的意愿和购买能力均较低。一项江苏的抽样调查显示，如果按照每月200元的费用收费，老人愿意支付的服务种类占比为：法律援助类服务7.7%、精神慰藉类服务9.2%、生活照料类服务37.9%、医疗护理类服务38.0%、文化娱乐类服务38.7%。而北京老年人抽样调查数据则显示：低收入、中等收入和高收入老人有照料需求的比例分别为12.6%、2.9%和1.6%。其次是目前各地居家养老服务组织提供的服务基本为政府购买服务，主要资金来源于政府。而养老机构/设施的服务价格大多为政府指导价而非市场定价，服务收费低于成本，依靠政府补贴资金、免场地租金、免税收等优惠政策维持运营。此类运营模式对养老服务人力资源可能形成的负面影响是：因服务收费普遍偏低且以基本保障型服务为主，服务质量的差异性较难通过市场得到受益反馈，服务改进提升的动力不大，服务价值不容易得到社会认可，人力资源进入养老服务系统的内在拉力和外在推力都不足。
04
养老服务人力资源培养管理碎片化
我国养老服务人才的培养培训工作主要由两类主体来完成，一类是开设老年服务与管理等养老专业的各类中高职院校，另一类是由民政、人社、卫健等部门主持开办的资格认定和培训教育。教育部2020年才将老年学、养老服务与管理列为新的本科专业，个别院校开始招生，但招生遇冷的现象较为普遍，与此同时教育部缺乏相关明确的职业化引导文件。而在民政部等部门开展的养老人才培养中，通常没有完善的课程体系，导致课程设置中存在很多不规范的现象。一直到2020年，《民政部办公厅关于印发〈养老院院长培训大纲（试行）〉和〈老年社会工作者培训大纲（试行）〉的通知》(民办发〔2020〕32号）才明确了两类人才短期培训的课程。更多的一线老年生活照料人员常常没有接受过任何专业培训或专业指导。就全国养老人员培训而言，由于护理员职业资格证已被取消，而新的职业等级尚未建立，1+X中老年照护职业技能等级和失智老年人照护职业技能等级评定尚未面向社会人员，新的培训补贴政策也尚未落地，形成了培训的真空地带。总体而言，目前我国各类各层次的养老服务人力资源培养的数量和质量均有待加强，整体的养老服务人力资源培养体系尚未形成，各类培训之间没有很好地衔接与呼应。
05
养老服务人力资源建设缺少顶层专项规划
近年来，教育、民政、人力资源和社会保障部在一些部门文件中提及养老服务人力资源培养计划。2019年9月民政部印发的《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》(民发〔2019〕88号)、2020年10月人力资源和社会保障部联合相关部门发布的《关于实施康养职业技能培训计划的通知》（人社部发〔2020〕73号）等提出了对养老院院长、老年社会工作者、养老护理员等进行短期人才培训的提升行动计划。但这些提升行动计划以短期工作目标为主，以部门计划为主，尚未制定全国范围的养老服务人力资源建设的整体规划和中长期规划，各类、各级、不同地区的培训主体间也缺乏协同，缺乏基于养老服务人力资源的需求预测的科学长远系统规划，人力资源建设还处于简单应对燃眉之急的建设启动阶段。
针对我国养老服务人力资源建设问题的主要成因，以上观点从养老服务的社会认可度不高、人才利用效率有待提升、激励举措近期效果不显著等方面进行了分析。“十四五”时期我国养老服务人力资源建设如何进行破局？下一期，“老龄文明”【@委员会】专栏将继续对缓解养老照护人力资源压力的途径进行探讨。
（原文刊载于《人口与社会》2021年7月第37卷第4期，略有删减）
