相较于“家庭养老”和“机构养老”，“社区支撑下的居家养老”是更加符合传统文化、更加契合老年人意愿的养老服务模式。近日，江苏省老龄事业发展研究会发布第2期《“老龄文明”智库专报》，就江苏完善社区支撑居家养老服务体系进行了分析研究。
与传统意义上完全由家庭承担养老责任的“家庭养老”和让老年人脱离家庭的“机构养老”相比，“社区支撑下的居家养老”是更加符合传统文化、更加契合老年人意愿的养老服务模式，其基本内涵是尊重和发挥家庭养老的基础作用，发挥社区重要支撑和枢纽作用，让老年人在居家中享受到政府、社区、专业机构、社会组织等多方提供的专业化养老服务，满足大多数老年人在家居住养老需求，让老年人养老不离家、不离社区，“在住惯了的地方终老”。多年的实践证明，“居家养老、社区支撑”是更加适合我国基本国情、更加经济、更可持续的养老服务发展之路，是“一举两得”解决养老服务供需矛盾的重要途径。
第七次人口普查显示，江苏60岁及以上老年人中，90.48%的人处于健康或基本健康状态，7.54%的人身体较差但能部分自理，仅1.98%的老人生活完全不能自理。省政府研究室今年的民生调查也显示，全省九成以上老人倾向于居家养老。可见，无论是基于老年人的健康状态，还是老年人的养老意愿，居家养老在江苏始终处于基础性地位，也是绝大多数老年人的心愿。然而，“居家养老，社区支撑”当前存在一些突出问题：一是对居家养老基础性地位的社会共识和政策共识还没有完全形成，投入上存在“重机构、轻居家”问题；二是社区在养老服务体系的职责定位还不清晰，授权、赋能不到位，社区支撑居家、机构支撑社区的能力有待提升；三是服务内容普遍单一，针对失能失智老年人的专业护理服务供给相对不足；四是社会力量参与不足，基于市场化的居家养老供需体系有待健全，等等。
去年底，党中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》，强调要“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系”，这是在经历了“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”（2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》）和“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”（2019年《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》）等变化后，对我国养老服务体系建设的最新定位。这一目标在坚持“居家养老”基础地位的同时，淡化了居家、社区、机构之间的分割，更加强调三者间的协同、互动和融合，指明了社区、机构支撑居家养老和依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务等工作重点。为了进一步夯实江苏居家养老服务基础，有效发挥社区的枢纽和支撑作用，形成“居家养老、社区支撑”的良好格局，现提出以下工作建议：
01 为社区定责授权赋能，进一步筑牢居家养老服务的“落脚点”
社区是老年人最熟悉的生活场景，也是获取养老服务的首选来源。但是当前，社区作为最基本的社会治理单元，在养老服务体系中的角色定位不明确，也难以统筹协调分属不同行政主管部门的养老、医疗、文体等资源，同时受人员、资金、场所等因素制约，难以有效“支撑”居家养老。因此建议，
一是“定责”，要在养老服务条例等法规制度层面，明确社区作为组织和服务居家养老的责任主体，让“爱心和提倡”变成“责任和必须”，使社区成为生活照料、医疗护理、精神关爱等居家养老服务以及各类服务主体的“落脚点”。同时发挥社区联系居民的优势，让社区成为收集老年人服务需求、开展服务评价并向服务机构反馈信息的重要纽带。
二是“授权”，要打破部门行政分割，让社区统筹整合各类公共服务资源为老年人提供服务，并引导专业服务机构或组织通过连锁化运营等方式进入社区并提供上门服务，让老年人在家庭环境或社区内获得所需要的多样化养老服务。
三是“赋能”，要推动人才、资金、设施等资源下沉，加强“居家养老、社区支撑”的政策保障。人力方面，加快居家养老专业照护人员培养培训，并通过互助养老、志愿服务等方式补充人力；资金方面，加大福利彩票公益金等财政性资金对社区居家养老的投入，变“补砖头”为“补人头”，通过政府购买服务等方式为高龄、失能、独居等特殊困难老年人提供居家养老服务，同时通过发放服务消费券等方式，引导养老服务消费；设施方面，强化政策刚性，确保新建居住小区按标准配建社区养老服务用房，推进老旧小区适老化改造并因地制宜提升养老服务能力。
02 强化社区医养结合服务，进一步夯实居家养老服务的“着力点”
据调查，受访居民中使用过“上门为老年人打针、问诊、检查、康复护理等医疗服务”的仅占6.7%，绝大部分没有用过这项服务，四成的受访居民反映当地没有这项服务。当前，社区内“医”和“养”资源整合程度低，医养结合服务供给不足，看病难、长期护理难等问题是老年人及其家庭的突出“痛点”，也是“居家养老、社区支撑”中的突出短板，亟待解决。因此建议，
一是要更加重视社区医养结合服务，在传统养老服务基础上，把健康教育与管理、慢病干预、康复护理、紧急救护、临终关怀等医疗健康服务嵌入到居家和社区养老服务中，更好满足老年人的“刚性”需求。
二是要更好发挥基层医疗服务机构作用，引导社区卫生服务中心、社区护理站等开展养老服务，立足全科医生、家庭医生、分级诊疗等工作基础，让老年人“小毛小病”“轻度失能”等问题尽量在社区内解决，并通过社区建立与综合医院和养老机构的绿色通道，实现居家到医院和机构的“无缝”衔接。
三是要创新社区医养结合模式，充分整合社区内医疗资源和养老资源，深度开展“医养合作”，统筹生活照料和医疗护理服务，推动医养资源共建共享，逐步实现社区养老和卫生服务设施一体规划建设、一体运营管理。有条件的社区应联合专业机构建设嵌入式的失能失智照护设施。
四是要强化部门协同，统筹家庭养老床位和家庭病床相关政策，打通医疗保险、长期护理保险与居家养老之间的“通道”，让居家老年人更多享受政策支持，降低老年人及其家庭负担。
03 建设智慧养老服务平台，进一步做强居家养老服务的“维系点”
信息及数据技术的发展，极大地推动了社会治理的进步，使许多过去难以解决和协同的问题迎刃而解。实现“居家养老、社区支撑”的关键在于打破传统社区养老服务体系的二元化困境，联动多元主体，对接、整合各类有效资源，实现多样化服务紧密结合的一体化服务体系。目前，家庭、社区、机构总体联结不紧，居家养老服务的供需匹配度不高、信息不对称、获得不便捷，机构实体化“进社区”成本高、缺资源，这些问题完全可以通过建设服务平台、发展智慧养老的途径得到解决。因此建议，
一方面，建立以社区为链接点和基本服务单元的智慧养老服务平台，将政府及相关部门、社区工作者、一线服务人员、志愿者、老年人及其家庭等多元主体，不同形式的医、康、护、养等服务项目，以及所能提供的各类服务资源等统一整合进来，实现从居家老人的需求端到服务的供给端的有效链接，以此破解社区居家养老的职能分割问题。
另一方面，建立“线上+线下”联动机制，通过智慧养老服务平台实现专业服务机构虚拟“进驻”社区，将服务半径延伸进社区，通过“线上”的信息流和“线下”的服务流协调联动，保证养老服务需求精准识别、养老服务项目高效对接与送达，形成覆盖面更广、服务内容更全面的养老服务链，推动互联网、物联网与居家、社区、机构养老服务全面、深度融合，实现居家养老服务的无缝对接和闭环管理。
（作者系江苏省发展改革委副主任、江苏省老龄事业发展研究会老龄事业规划与政策研究专业委员会首席专家 李荣锦）
